“421”总体布局的实践与成效
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与时俱进的探索 履职尽责的抓手——全市人大系统2017年实施“421”总体布局的实践与启示
2017年是市八届人大工作开局之年，市人大常委会提出“421”总体布局，从是不是党委关注的、法律赋权的、群众期盼的、“一府两院”薄弱的“四个维度”谋划工作，用规定动作、自选动作“两张挂图”推进工作，以质效考评“一个办法”提升工作。全市人大系统在“421”总体布局的引领下，按照“三个更”即“对全市‘两大目标’助推力更强，让人民群众满意度更高，在全省人大系统位次更靠前”的要求，积极探索，创新实践，取得了明显成效。
坚持正确政治方向，确保市委重大决策部署贯彻落实。全市人大系统始终把在党委领导下开展工作作为政治纪律，把推动党委决策部署贯彻落实作为政治任务，把维护党委领导地位作为政治责任，坚持重要工作及时报告、阶段工作定期报告，确保党委政令畅通。建立健全人大讨论决定重大事项制度，市人大常委会协助市委出台《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的具体办法》，并作出具体规定，市政府出台报告制度，形成具有淮安特色的“1+2”制度体系，作出《关于深入贯彻市委七届五次全会精神扎实推进聚焦富民努力实现共享发展的决议》等9项与经济社会改革发展密切联系的决议决定，把党委决策部署转化为全市人民的共同意志。
突出问题导向，在监督中支持政府工作。全市人大系统围绕助力解决社会聚焦的各类问题，把正确监督与有效监督结合起来，在方法上从单一监督形式为主向综合运用多种监督形式转变，在力度上从柔性监督为主向刚柔并济转变，在制度上从意见监督为主向制约监督为主转变，在监督中体现支持、在支持中实施监督，既不失职、也不越权，共同营造人大与政府全力推进工作的良好氛围。市人大常委会开展“聚焦‘263’，守护绿水青山”水污染防治百日督查活动，对古淮河、洪泽湖、白马湖等区域内主要水体水质情况进行暗访，拍摄专题片，结合听取和审议市政府专项工作报告，开展专题询问；密切监督民生十件实事办理、棚户区改造、全市学前教育等事项，努力让人大工作走进老百姓心里，让政府工作不断改善并获得广泛理解支持。涟水等县区人大常委会都围绕脱贫攻坚等重点工作进行了专题询问。实施跟踪问效，相关专门（工作）机构及时跟进审议意见研究处理情况，对审议意见要求承办部门按时办结并报告结果，接受常委会审议。多数承办单位办得认真、改得有效、答得具体，保障了人大履职实效性。部分县区人大常委会听取审议专项工作情况和审议意见落实情况报告后，都进行满意度测评，测评结果对外公开。
发挥代表主体作用，深入开展特色活动。全市人大系统认真落实以人民为中心的发展思想，将体察民情、关注民生、化解民怨作为人大工作的出发点和落脚点，充分发挥代表主体作用和天然优势，努力打通联系服务群众“最后一公里”。市人大常委会主动瞄准“聚焦富民”，开展由市县乡三级人大联动，全国、省、市、县、乡五级9000名人大代表参与的“千百万扶贫济困大行动”，组织有专长的代表深入村居开展千场宣讲，实施智力扶贫；组织企业家代表结对170个省市定经济薄弱村，实施项目帮扶；组织全体代表联系1万多户贫困家庭，实施结对济困，旨在通过4年持续深入推进，真正促进精准扶贫、精准脱贫。截至目前，全市组织宣讲1885场次，受益对象7.6万人次，资助低收入家庭子女上学1069名，捐助或赠送物资253.4万元；村企对接逐步深入，一批项目从无到有，从有到优，已开工83个（竣工49个），签约27个，惠及86个省市定经济薄弱村；代表履职有了崭新平台，提出脱贫攻坚建议、批评和意见753件。创新代表建议办理机制，问题解决率大为提高，如淮安区人大常委会改过去的代表满意制为问题解决制；淮阴区对办理成效不明显和代表不满意的4条意见建议，由常委会领导牵头进行督办；金湖县人大常委会开展“人大代表献计策”活动，累计提出建设性意见40余条，丰富了全域旅游建设形式和项目。
强化统筹推进，放大上下联动效应。为提高机关运作科学化、规范化水平，市人大常委会组织开展人大系统质效考评，不仅考评市人大机关各委室工作情况，也考评县区人大常委会工作情况。部分县区人大常委会也制定了工作质效管理考评办法，实行重要工作项目化管理、委室联合推出精品项目等措施；加强乡镇人大规范化建设，如盱眙县人大常委会将2017年作为“乡镇人大主席团活动规范年”，启动了乡镇人大规范化建设“星级创建”活动。全市人大系统就事关经济社会发展的法律法规联动执法检查，对作出的重要决议决定和审议意见落实情况联动跟踪督办，上下联系更加紧密，协同更加顺畅，整体合力显著增强。市人大常委会就开展质询和“一府两院”副职述职评议在县区试点，淮安区、清江浦区、洪泽区等县区人大常委会分别就渣土车运输管理、村庄环境整治、房屋征收等工作开展质询，盱眙县、淮阴区等县区人大常委会都结合当地实际启动了对“一府两院”副职述职评议，创新履职蔚然成风。
“421”总体布局实践得到广泛认可，中国人大制度理论研究会组织专题调研组来淮总结创新试点工作；全国人大《人大资讯》第17期刊发《江苏淮安组织人大代表开展“千百万扶贫济困大行动”》。省人大常委会领导对特色工作予以肯定。市委高度重视，市委主要领导对市人大今年工作作出30次肯定性批示。
“421”总体布局的思考与启示
“421”总体布局是对以往地方人大工作经验的深刻思考、理性审视和继承发展，既是认识的总结，也是方法的提炼，体现了认识论和方法论的高度统一。其4、2、1三部分不是割裂的，而是密切联系的，其中“四个维度”是总框架，是实施“两张挂图”和“一个办法”的前提和方向；“两张挂图”是主轨道，无论是市人大机关各委室，还是各县区人大机关，既做好分内事，又谋划新亮点，丰富了“四个维度”的内涵，也是“一个办法”进行考评的具体项目；“一个办法”是硬标尺，以客观公正的考评体系避免了工作的虚化，是实施“四个维度”“两张挂图”的可靠保障。实施“421”总体布局符合人大制度的根本特征、本质要求和发展方向，主要反映在：
党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是人民代表大会制度的根本特征。这三者是密切相关、不可分割的整体，有机地统一于发展社会主义民主政治的全过程。“421”总体布局的设计始终把“三者有机统一”作为推动人大工作进步的根本遵循，自觉坚守政治定力，自觉坚定制度自信。“四个维度”的定位和“两张挂图”“一个办法”的规则，把人大工作置于市委中心工作中去思考、谋划和推进，将市委要求贯穿履职行权的全过程、各方面。把实体民主与形式民主统一起来，一方面通过高效行使国家权力机关职权，对人民负责、受人民监督，保证人民依法管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务；另一方面通过加强与群众的联系，把各方面智慧有效凝聚起来，坚定不移地朝着发展目标奋勇前进。把“四权”行使限定在宪法和法律的框架下，通过依法行使立法权，为社会成员确立行为准则；通过依法监督宪法和法律的实施，保障了法律法规的生命力；通过依法行使决定权，就重大方针政策和法律法规实施作出相应决议决定；通过依法行使任免权，保证党委意图实现。可以说，“421”总体布局确保了在党的领导下，全面落实法治原则，切实保障人民权益，是坚持“三者有机统一”根本制度安排在地方的生动实践。
在我国的政治实践中，“一切权力属于人民”是政治制度建设的核心内容和根本原则，这首先就体现在人民代表大会的制度安排上。人民性是人大制度的首要特征，各级人民代表大会的组成人员都是由广泛、平等的选举产生的，人民有权监督、罢免其代表；掌握全部国家权力的人民代表大会将行政权和司法权分别委托给由它产生的“一府两院”，并保持对其进行监督。人民是主权的最终来源，人民至上是人大制度这一根本政治制度的本质要求，人民代表大会代表的是人民群众的利益。“421”总体布局聚焦人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，注重激活和提升五级代表、三级人大汇聚民意的职能，上下联动获得更大的制度性力量，赋予“双联”更实在的内容，拓宽代表知政、议政和参政渠道，不断捕捉、汇集人民群众日益多样化的需求，使地方决策有民意基础、政府行政作为有民众监督，人民群众的利益得到更好的维护和发展。
人大制度已经走过了60多个年头，取得了巨大成功，但是时代瞬息万变，社会不断发展，履职新空间的开辟和各种新压力的传导同时存在，对人大制度与时俱进提出了迫切需求。在推进国家治理体系和治理能力现代化中如何充分发挥根本政治制度的的作用，在实现“三个有机统一”中如何不断丰富和做实地方国家权力机关的法定职能，需要不断探索创新。十九大报告首次提出“两个机关”要求，即“使各级人大及其常委会建设成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。“工作机关”和“代表机关”的新提法，抬高了人大及其常委会制度化建设的标杆，也进一步明确了各级人大常委会的工作重心。“421”总体布局是对人大制度理论和实践研究的开拓、提炼和升华，以精细化、个性化为导向，拓展了地方人大履职内涵，丰富了地方人大履职形式，改进了地方人大履职方法，促进人大系统思想政治建设、组织建设、能力建设和干部队伍建设的全面加强，正契合人大制度的发展方向，显示出人大制度理论和实践层出不穷的动力和活力。
“421”总体布局的深化与安排
“421”总体布局兼具理论意义和实践价值。全市人大系统应当进一步学习领会十九大精神，更准确地把握好方向、把握好定位、把握好主业，更扎实地履行各项职责，将“421”总体布局实践引向深入。
立足“四个维度”，全力促进经济社会持续健康发展。
紧紧围绕党委的工作重点，认真落实市委提出的“三个着力、四大攻坚、五件大事”，紧扣转型升级、深化改革、扩大开放、城乡统筹等中心工作，着力推动高质量发展。紧紧围绕法律赋权，科学立法、民主立法，制定城市管理、文明行为促进条例，形成文明行为的社会示范效应；抓住法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的重大问题，扎实推进依法行政，支持促进司法体制改革，打造共建共治共享的社会治理格局；对出台的法规执行情况“每年必督、一督几年”，使之真正深入人心、落地见效。紧紧围绕人民群众关注的问题，毫不动摇坚持以人民为中心的发展思想，主动顺应人民对美好生活的向往，综合运用法定职权，把握好力度、掌握好尺度、选择好角度，加强监督，特别注重养老服务体系建设、学前教育、食品安全问题整治等涉及“一老一小一安全”工作的开展；持续深化人大代表“千百万扶贫济困大行动”，坚持活动标准，完善保障机制，真帮实扶，真见成效。紧紧围绕“一府两院”的工作短板，继续强化环境治理方面监督，开展食品安全法、省湿地保护条例等法律法规执法检查，综合运用专项审议、执法检查、专题询问、质询等形式，增强监督强度，提高监督效力。
运用“两张挂图”，造浓人大工作创新氛围。
片面追求数量、速度、规模的粗放模式，不能适应新时代人大工作的要求。“421”总体布局的实践表明，在基本工作做好做实的前提下，在法律法规框架内，由表及里、由浅入深地坚持探索创新，不断叠加各方面、各环节的创新效应，就能积小胜为大胜、积跬步致千里。全市人大系统应不断更新理念思维，走稳步、不停步，持续推进工作机制和工作方法升级，使人大工作流程更加科学、严谨和缜密，使人大会议组织、“双联”、视察调研、选举表决等工作技术含量更高，使人民群众和社会各界对人大评价的反映更全面更及时，使人大职权行使更加到位、更富成效，从而增强人大工作的前瞻性、创造性，为人大制度运作注入不竭活力。
完善“一个办法”，不断提升人大工作质效。
在总结2017年质效考评经验的基础上，进一步完善考评体系，更好发挥其“指挥棒”作用，使“一本清楚账，好坏不一样”的效果更加明显，将地方人大工作推向新的高度。借鉴各地公务员考核体系，结合人大工作特点，细化考评内容，既根据工作性质设定标准，又根据承担的任务量化工作成绩。进一步严格考评要求，规范考评程序，层层压实管理考评责任，细致划分年、季、月等考评时间节点，确保考评工作落到实处。将个人自评与领导评价相结合，既培养自我总结反思能力，又加强领导的业务指导，同时加大平时考评比重，实现“全程监控”。强化考评成果运用，将考评结果作为评先评优、干部推荐、岗位调整的重要依据。
图文：市人大常委会研究室
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